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让纪律监督长“牙齿”

——关于强化市地级纪律监督作用的思考

  监察体制改革后成立的马鞍山市纪委监委第一至第四纪检监察室的主要职能就是监督。由于日常工作琐碎、成效难以如查办案件那般直接、显著与具有视觉冲击力,导致外界看来监督检查部门压力小、责任轻、工作无抓手、成绩不饱满。如何强化监督检查部门的工作职责,以实现中央提出的监督检查与审查调查分设之目标,值得深入思考,并在实践中不断探索完善。
  一、创新思路举措,强化日常监督功能
  (一)运用好第一种形态,强化日常监督
  党章第四十六条规定,“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”,“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责”。《监察法》第十一条规定,“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”。监督是纪检监察机关的首要职责。监委履行日常监督职责,是代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律规定,对所有公职人员行使公权力情况进行监督,促进国家公职人员依法履职、秉公用权。纪委监督执纪问责,监委监督调查处置,监督都是基础,其目的是要发现问题、纠正偏差,抓早抓小、防微杜渐,防止党员干部和公职人员要么是好同志、要么是阶下囚。
  监督执纪“四种形态”体现了惩前毖后、治病救人的一贯方针,体现了纪在法前、纪法衔接,也体现了组织对干部的严管就是厚爱。这就要求监督检查部门要在运用第一种形态上下功夫,以参加会议、听取汇报、重点谈话、查阅资料、调查问题线索、调研、考核等方式,强化日常监督,建立监督检查工作情况的综合研判机制,为准确判断政治生态及科学决策提供参考。
  (二)日常监督要重视“青萍之末”
  日常监督不是一定要有问题线索才开展调查处置,而是注重抓早抓小,注重关口前移。例如某些单位民主生活会上出现“跑偏走题”,领导干部将个人凌驾于组织之上,搞“一言堂”“家长制”,个人说了算;宗旨意识弱化,管党治党“宽松软”;纪律松弛,规矩不严,作风不实,“四风”犹在等问题,监督检查部门要以“眼里不容沙子”的认真劲,动真格出实招,虽然没有信访举报,也要立即行动,发现一起就要采取约谈、提出建议、记入廉政档案、通报、制发建议书、责令整改等措施,科学运用第一种形态,抓早抓小抓常抓实,彰显出“纪律监督也长着‘牙齿’”,扭转纪委“奔着线索来、围着线索转”“没有线索就无事可干”的传统思维定式,改变过去人们对纪委的狭隘认识。
  (三)监督检查与审查调查分设,既体现制约更强调“治未病”
  纪检监察干部要从讲政治、识大局的高度上认识和理解监督检查与审查调查分设的意义,不仅体现在纪检监察内部的相互监督与制约,强化把监督检查的权力关进制度的“笼子”,更体现在对所联系地区和部门的日常监督,分析存在的问题,提出建议,把脉政治生态这一重要落脚点和根本点。
  马鞍山市纪委监委第二纪检监察室在强化日常监督中,强化对所联系单位的调研和走访,结合日常信访举报和巡视巡察发现的问题,开展风险评估和研判。根据十九届中央纪委二次全会要求,重视开展警示教育,“凡查结的党员领导干部违纪违法案件,都要在本地区本部门本单位开展警示教育”,深入剖析党员领导干部违纪违法成因,注重用身边的事教育身边的人。对于少数单位出现的问题线索集中、反映较为强烈的情况,及时制发监察建议书,要求该单位党组织强化主体责任,及时集中整改,产生较好的纪律监督效果。
  二、探索“谈话函询+核查”模式,增强纪律监督手段
  (一)谈话函询是纪律监督的重要手段
  谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结,这是问题线索的四类处置方式,实践中运用比较多的也就是“谈话函询”和“初步核查”两种。2015年以来,特别是“四种形态”提出后,党中央强调,全面从严治党,严格党内监督,要在第一种形态上下功夫,从小处入手、从日常抓起,把党内监督体现在平时,使每名党员、每个党组织都在纪律约束中,实现从惩治“少数人”向管住“大多数”转变。各级纪检监察机关大量运用谈话函询方式处置问题线索,提高了线索处置的效率,实践中取得了很好的效果。
  (二)纪律监督可大胆探索“谈话函询+核查”模式
  监督执纪问责是党章赋予纪委的职责,而谈话函询则是监督执纪“四种形态”的实现形式。《监察法》第十九条规定,对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。由此可见,谈话函询是第一种形态最基本、最有效的实现形式,也是把纪律挺在前面的重要载体。
  谈话函询也是监督检查部门一项常态化的主要工作。过去运用谈话函询方式往往只针对问题轻微、线索笼统、懒政怠政、可查性不强等问题线索,让干部自己把问题讲清楚并予以采信,现在,各级纪委监委进一步探索“谈话函询+核查”的工作模式,对具体的问题线索,在开展谈话函询的同时开展专项核查,加以印证,同时要求谈话函询对象每年在民主生活会上说明或检讨,并建立对谈话函询情况的回查制度。监督检查部门可以大胆探索扩大谈话函询的覆盖面,对一些反映较为具体的问题线索,可以通过谈话函询的方式进行处置,同时通过调阅资料等方式加以核查。核查结果能够与其个人陈述相互印证的,就予以采信了结;不能印证的,再次谈话函询或转初核。这样既节约成本,又提高效率。
  监督检查部门要强化谈话函询类问题线索的管理,指定专人负责,逐件编号登记、建立管理台账。对于每件谈话函询都要制作“谈话函询方案”和“谈话工作预案”。
  马鞍山市纪委监委在处置一件某报社总编问题线索时,在综合考量了问题线索的可能性和可查性、被反映人个人基本情况、所在单位的政治生态情况等因素后,建议以谈话方式处置,并形成文稿报主管、分管领导审批后,上报至市纪委监委机关问题线索集体排查会,最终研究同意以谈话方式处置。
  (三)“谈话函询+核查”模式的实际运用
  2015年底,马鞍山市纪委第二纪检监察室在查办其他违纪案件过程中,发现一条问题线索:一老板春节前给时任某县县委常委、政法委书记鲍某送了1—2万元现金。因为线索单一,工作人员采取了谈话函询方式,把鲍某请来开展面对面核查,由鲍某当面说明情况。在第一次谈话中,鲍某承认:“这几年中秋国庆和春节期间,确有几位老板给我送钱送卡送物,但是群众路线教育实践活动开展时,我都一一退还给了他们。”进一步调查时发现,她所说的退还情况,在时间、地点、金额、还款细节等方面都对不上,说明她没有说实话。于是,工作人员及时调整核查的方式,将此线索由“谈话函询+核查”方式转化成“初步核实”,对其开展“走读式”谈话,同时从外围开展核查。通过核查发现鲍某有严重违纪和涉嫌违法等事实,最终对其“双开”(开除党籍、开除公职),并移送司法机关处理。
  2017年初,马鞍山市纪委第二纪检监察室收到时任某镇党委书记吴某问题线索,反映其有多处房产,与其家庭收入不符。工作人员采取“谈话函询+核查”方式予以处置,一边请吴某自己陈述其家庭收入与房产来源等情况,一边前往房产地区调阅产权资料,同时对其购房的资金来源、银行按揭、资金流向等情况开展核查。经查,吴某本人陈述与外围核查情况一致,即对其说明予以采信并了结。
  上述两个实例有力地证明“谈话函询+核查”模式是监督检查部门的有效执纪手段,无论是哪种走向,都考验着纪检监察干部的智慧、能力与水平,体现着纪检监察干部的担当。
  三、发挥监督优势,强化线索处置前期的调查作用
  (一)线索处置前期可能产生的矛盾
  纪委监委的大量工作就是线索的处置,监督检查部门负责对联系地区和部门党组织、党员和行使公权力的公职人员开展日常监督,发现问题后采取谈话函询、实施问责、制发纪律检查建议和监察建议、通报曝光、记入干部廉政档案等方式处置,对需要进行初步核实或立案审查的问题,一般按程序移送审查调查部门。由此可见,监督检查部门“一般情况下”除谈话函询外,不再接手问题线索的初核,这无形中增加了审查调查部门初核工作量。同时还存在一个问题,即对一个线索到底是采取谈话函询还是初核,怎么定?谁来定?案件监督管理部门拿不准,监督检查部门和审查调查部门意见不一致,势必会造成工作推诿和扯皮。
  (二)可以明确赋予监督检查部门摸排调查权
  如何化解这一矛盾?现阶段可以明确赋予监督检查部门线索排查会之前的摸排调查权,既解决目前情况下监督检查与审查调查两部门之间任务畸轻畸重的问题,也是深化监察体制改革的目标要求。
  监督检查部门可以通过参加会议、听取汇报、谈话函询等方式开展监督,同时可以对问题线索开展调查。
  某省级纪委监委在制定《机关执纪监督监察工作暂行办法》中明确,执纪监督部门负责分工联系地区、部门的日常监督和谈话函询工作,分析存在的问题,提出建议,掌握联系地区和部门的政治生态情况。既然是负责日常监督并掌握政治生态、建立干部廉政档案,同时又联系发挥日常“探头”作用的派驻纪检监察组,监督检查部门对联系地区和部门的政治生态情况应该最了解,对该地区问题线索第一时间就可以“画像”了,结合摸排调查,采取何种处置方式应该有一个基本的判断。
  这样,案件监督管理部门履行审批程序后,先交由联系的执纪监督室进行前期“打磨”,可以谈话函询直接上线索排查会,不能谈话函询的,制定调查方案,报批后开展前期摸排调查。经过调查,可以转谈话函询的,履行程序开展谈话函询;需要进行初核的,撰写调查报告,提出初核的理由,按程序转至审查调查部门;如果经过调查认为反映的情况与事实不符,可直接了结。
  对于那些违纪违法事实明确、性质恶劣、案情重大或者实名举报、可查性强的问题线索,经领导批示后直接交由审查调查部门开展初核。
  (三)监督检查部门摸排调查注意事项
  有一点必须明确,即使是前期的摸排调查,监督检查部门也要严格履行审批程序层层报批,不可自说自话,或抄近道打擦边球,简化审批程序,这不仅是制度要求,也是形成有效监督、规避风险的客观需要。前期的摸排调查也要严格执行保密规定,找哪些人,调阅哪些资料,都要认真研判,切不可打草惊蛇,造成泄密,或因为方法不当给今后的初核造成困难和障碍。
  2018年初,在国家监察体制改革全面推开以后,新成立的马鞍山市纪委监委第二纪检监察室在调查的问题线索中,发现有两起线索涉及违纪违法,迅速按程序报批移交审查调查部门,其中的一起线索涉案人目前已经进入留置调查。(安徽省马鞍山市纪委监委 执笔人:盛传斌)

 

 


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